Introducción

Desde mediados del siglo XX, el hábitat popular comenzó a tener un lugar en los debates académicos y las políticas públicas en diversos países de América Latina debido a su irrupción en distintas ciudades coincidente con la migración campo-ciudad y el proceso de rápida urbanización derivada del desarrollo industrial en la región (Connolly, 2014; Segura, 2021). El crecimiento urbano acelerado en las grandes ciudades de Argentina ha tenido como consecuencia desequilibrios territoriales y ambientales expresados en la expansión urbana dispersa con áreas de densa concentración poblacional, acompañado también por una profunda desigualdad territorial y creciente segregación socioespacial. Ello, plantea Di Virgilio (2021), se traduce en problemas habitacionales de vastos sectores sociales que no cuentan con oportunidades laborales y por ende los recursos para acceder a una vivienda adecuada, como así tampoco a distintos componentes habitacionales necesarios, aumentando de esta forma los asentamientos precarios, las ocupaciones de tierras, la vulnerabilidad social frente a eventos naturales, y demás.

En este contexto, el Estado es invocado como una figura necesaria para atender e intentar dar solución (aunque sea parcial) a estas cuestiones. No obstante, su participación muta de acuerdo al país, al tiempo histórico y al gobierno de turno dado que se trata de un actor que se mueve entre distintos intereses continuamente en pugna. Es por ello que, en Argentina, en tiempos donde el accionar estatal es fuertemente cuestionado y el gobierno nacional de turno reduce su injerencia a niveles de actuación ínfimos, resulta de interés recuperar algunas experiencias de actuación en barrios populares que permitan echar luz sobre la importancia que tiene la presencia estatal para atender cuestiones vinculadas al hábitat popular. En este sentido, el presente trabajo apunta a mostrar cómo la lógica de la necesidad y la lógica estatal (en distintos niveles) se articulan e interactúan para atender demandas del hábitat popular en cuatro barrios populares localizados en el partido de La Plata, Argentina.

Para dar respuesta a este objetivo, se recurre a una metodología híbrida incorporando nociones cuantitativas y cualitativas al análisis que permitan abordar el problema de manera más completa. A través del relevamiento y análisis de distintas bases de datos (ReNaBaP, RPPVAP, Secretaría de Integración Socio Urbana), el análisis de normativa y la realización de entrevistas semi-estructuradas a informantes clave, se indagan distintas intervenciones realizadas por el Estado en los barrios seleccionados. El trabajo comienza recuperando algunos apuntes teóricos que marcan la relación estructurante del escrito entre la lógica política y la lógica de la necesidad, para luego dar lugar a una indagación de la política de integración socio urbana a nivel nacional junto con datos que muestran su alcance. En un tercer apartado la escala de análisis se reduce al partido de La Plata y específicamente a cuatro barrios populares seleccionados, para luego finalizar con algunas reflexiones.

Las lógicas actorales en la producción de la ciudad latinoamericana

Se parte de entender a la ciudad en tanto que espacio creado, modelado y ocupado por relaciones sociales (Lefebvre, 2013 [1974]), la cual adquiere configuraciones específicas de acuerdo a las características de cada sociedad y cada tiempo histórico. En América Latina, algunos autores (Pírez, 1995; Abramo, 2012; entre otros) reconocen que la ciudad es producto de la interacción contradictoria y compleja de tres lógicas predominantes: la lógica de la ganancia, la lógica política/del Estado y la lógica de la necesidad. La primera concibe a la ciudad como objeto y soporte de negocios y nuclea a actores que buscan maximizar las ganancias en sus operaciones, subordinando a otros. La segunda refiere al accionar estatal, el cual actúa a través de regulaciones y políticas, proveyendo, de variadas maneras, el sustento para el despliegue de las otras lógicas. Finalmente, la tercera es aquella impulsada por sectores sociales que no pueden satisfacer sus condiciones de reproducción social en el ámbito de la dinámica mercantil y dependen, para poder hacerlo, de la organización comunitaria y del apoyo del aparato estatal.

Carlos (2014) plantea que es en la ciudad donde la acumulación del capital se realiza a través de la producción del espacio, mercantilizándolo y produciendo la ciudad como un gran negocio a través de distintas estrategias que orientan y aseguran la reproducción de las relaciones en el espacio según intereses privados que ven en la reproducción de este la condición de realización de la reproducción económica. Esto redunda en que el valor de uso en la ciudad es desplazado por el valor de cambio como condición de la existencia y extensión de la propiedad privada, lo que expresa una contradicción entre el proceso de producción social del espacio y su apropiación privada. Esto, a su vez, es producto de la compleja interacción entre las lógicas mencionadas en el párrafo anterior, donde existe un dominio de la mercantil por sobre las otras.

De Mattos (2015) ve en el Estado al actor que impulsa, de manera medular, la producción de la ciudad a partir de atender exigencias, demandas e intereses de clases y grupos sociales que acaparan el poder político y lo utilizan como instrumento para la acumulación de capital. Para el autor, es el Estado (en todos sus niveles e instituciones) el que le impregna contenido político e ideológico que se constituye en característica de ese espacio producido. La dominación política y la orientación de la producción y uso del espacio pasa a ser regulado por normativas y la elaboración de planes directores, que direccionan y jerarquizan las inversiones (Carlos, 2014) y ordenan así, el proceso de urbanización en base a intereses específicos.

De acuerdo con Carlos (2014), el proceso de urbanización se traduce en violencia donde la concentración privada de la riqueza da como resultado la desigualdad socio espacial y una ciudad segregada. El espacio como vector de la acumulación, esto es, como mercancía cuyo valor de cambio que crea accesos diferenciados en función de la relación de clase y renta, entra en contradicción con la reproducción social para lo cual el espacio adquiere un valor de uso. De esta forma, la segregación se presenta como diferencia en las formas de acceso al hábitat, como limitación de acceso a las actividades urbanas y como expresión de la separación del ciudadano de la centralidad (Carlos, 2014). Las ciudades se encuentran cada vez más divididas, fragmentadas y proclives al conflicto. En las últimas décadas el giro neoliberal ha restaurado el poder de clase de las elites más ricas, cuyo correlato en términos urbanos implica que las posibilidades de acceder a la ciudad dependerán del nivel de consumo que cada individuo pueda afrontar (Harvey, 2013).

Así, la segregación es profundizada por procesos de valorización del espacio urbano y reforzada por las políticas públicas que crean infraestructura e incentivos para la iniciativa privada. Pírez (2018), en línea con lo apuntado más arriba, establece que en la ciudad latinoamericana predomina la significación mercantil de los bienes de la urbanización (bien de cambio) por encima de su capacidad-posibilidad de satisfacer la necesidad de asentamiento (bien de uso), por lo que mayormente se produce para quienes pueden costearlo. Pero, siguiendo con el planteo del autor, más allá del elevado costo de los bienes urbanos, existe otra variable igualmente importante a la hora de explicar la limitada capacidad de acceso a los mismos: las condiciones de los ingresos sociales y su relación con el precio de los bienes (Pírez, 2018).

Esto encuentra íntima relación con el desenvolvimiento de la lógica de la necesidad, dado que distintos sectores sociales quedan por fuera de los sistemas mercantiles de provisión de servicios, en condición de insolventes, y deben recurrir a procesos alternativos para poder satisfacer sus necesidades básicas en pos de su reproducción social. Es así como Abramo (2012) marca el surgimiento de acciones urbanas colectivas o individuales de ocupación de suelo (organizadas y/o espontáneas), movidas por la lógica de la necesidad de acceso a la vida urbana. Ello impulsó el proceso de ocupación popular de tierras urbanas, modalidad que a partir de la urbanización acelerada de los años cincuenta se transformó en la principal forma de acceso de sectores insolventes al suelo urbano en muchos países latinoamericanos, especialmente ante la fragilidad de los sistemas de provisión pública de vivienda. Entre estos procesos, Pírez (2016) identifica uno bien marcado en las ciudades latinoamericanas que tiene que ver con lo que él denomina como “urbanización inversa”, es decir, la ocupación de la población de una porción de tierra que no cuenta con las condiciones de la urbanización, o muestra una gran deficiencia de ellas, estando integrada física y funcionalmente a una ciudad preexistente.

Los procesos de ocupación de tierras de manera informal también son acompañados por la adopción de pautas especiales de dotación de infraestructura que implican erogaciones monetarias menores: por un lado se restringe el consumo, resignando algunos bienes y servicios; por otro lado, se intenta lograr la autoprovisión de algunos de ellos recurriendo a la movilización en conjunto de las familias que ocupan los terrenos; finalmente, se recurre también al acceso precario de algunos de estos servicios (Jaramillo, 2008). Estas modalidades de producción y consumo no mercantiles de la urbanización constituyen un rasgo característico de las ciudades latinoamericanas dada su fuerte presencia. Se trata de producción de la urbanización o del hábitat (suelo, vivienda, infraestructuras, etc.) que se realiza para satisfacer la necesidad de esos bienes sin orientarse a la obtención de ganancia y sin incorporarse, a priori, en el mercado (Pirez, 2016).

Ahora bien, frente a estos procesos, muchas veces es el Estado quien adopta ciertos posicionamientos, a veces intentando brindar soluciones para estos sectores, otras veces con un tinte más represivo, dependiendo del contexto histórico y espacial. Cuando estas situaciones devienen en cuestiones socialmente problematizadas ya sea por su aparición en la agenda mediática o la instalación en el debate público, es el Estado el actor al que se enfoca para la implementación de políticas públicas, la disposición de legislaciones, la atención de demandas, etc., el cual termina tomando una posición concreta frente a esa cuestión en particular (Oszlak y O’Donnell 1995; Di Virgilio, Arqueros Mejica y Guevara, 2010). Para ello, el Estado se basa en la estructura jurídico-legal a través de la cual sienta las bases para guiar los intereses: la promulgación de normas. Es así como las intervenciones poseen una determinada orientación normativa que afecta el desarrollo y desenvolvimiento del problema en cuestión. En relación a esto, Haesbaert (2011) plantea que todo territorio¹ implica algún tipo de control y de imposición de un determinado grado o nivel de orden, que va a estar dado por prevalencia de prácticas políticas de transformación del espacio impulsadas por distintos actores. En muchas ocasiones, los actores van a invocar el ordenamiento territorial como aquel eje para realizar sus reclamos, generalmente en contra del mismo dado que se trata de situaciones que apuntan a romper o por lo menos modificar ese orden impuesto desde el aparato estatal. Continuando con el planteo del autor (Haesbaert, 2006), son las distintas dinámicas económicas, políticas, culturales y naturales las que se conjugan en contextos determinados y dan lugar a resultantes que dificultan la construcción de políticas de ordenamiento territorial, y ponen en evidencia que el gran tema a ser enfrentado por las mismas es la exclusión y la precarización de las condiciones socioespaciales de la población.

Articulaciones entre la lógica política y la lógica de la necesidad

Ahora bien, interesa en este punto ahondar en el concepto de hábitat el cual, en las ciencias sociales particularmente, según Bareiro Gardenal (2021), fue mutando a lo largo del tiempo desde planteos que lo vinculan únicamente a la vivienda hasta perspectivas más integrales que contemplan el acceso a servicios públicos e incluso el desarrollo del concepto de derecho a la ciudad. En su trabajo, la autora recupera el planteo de distintos autores para dar cuenta de la multidimensionalidad del hábitat afirmando:

Una de las dimensiones más importantes del concepto de hábitat es el (...) llamado “espacio social” (Lefebvre, 1974) (...). Otra de las dimensiones que lo integran son: la casa o vivienda (Bachelard, 1957), el acceso a los servicios básicos (Pírez, 2000) y el acceso a la ciudad en sí vinculado a la cercanía con fuentes de trabajo, educación, recreación, movilidad y transporte (Bareiro Gardenal, 2021, p.3).

Si tomando este concepto el análisis se centra en los sectores de más bajos recursos, se observa que éstos difícilmente se encuentran en condiciones de acceder a un hábitat digno (García y Cossio, 2016; Habitar Argentina, s/f), con una vivienda en buenas condiciones, el acceso a servicios públicos, la titularidad de la tierra, la conectividad, y demás. Ante esta situación empiezan a configurarse procesos de producción del hábitat popular. En palabras de Miranda Gassull (2017), el hábitat popular es el resultado de relaciones de fuerzas asimétricas entre sectores apoderados y sectores desposeídos; es “la forma en que habitan los sectores desposeídos de acceso a la tierra, urbanización, infraestructura, trabajo, equipamiento, etc.” (Miranda Gassull, 2017, p. 219). Como se planteó al inicio, en América Latina el hábitat popular irrumpe en la segunda mitad del SXX, dando lugar a distintos debates teóricos (Connolly, 2014; Segura, 2021) y al surgimiento acciones colectivas y organizativas, como por ejemplo la Coalición Internacional para el Hábitat - América Latina (HIC-AL), un espacio donde confluyen ONGs, movimientos y organizaciones sociales, activistas y grupos académicos de diversos países. Es a partir de estas cuestiones que el hábitat popular comienza a ganar lugar en la agenda pública y en el terreno de las políticas públicas.

En Argentina, por caso, ya desde los gobiernos peronistas se impulsaron políticas destinadas a atender estas cuestiones. Relli Ugartamendía (2018) reconoce que en primera instancia la acción estatal se orientaba hacia “la construcción directa y con políticas de subsidio a la demanda, acciones a las que sumó el control de alquileres y las posibilidades de acceso a la propiedad a través de la Ley de Propiedad Horizontal” (p.76). Hacia fines del siglo XX, con las políticas neoliberales y al igual que en otros países de América Latina, se registró un importante aumento de sectores sociales con ingresos insuficientes para poder acceder a una vivienda digna. Esto se tradujo en el crecimiento de las modalidades de producción del hábitat por fuera del mercado, a través de procesos de ocupaciones de terrenos y de autoconstrucción. En ese contexto, la política viró su enfoque hacia el subsidio a la oferta a través de la creación del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) y hacia la regularización dominial de los asentamientos populares. Otro aspecto importante que destaca la autora es la incorporación de la regularización de la tenencia de tierras como en la agenda gubernamental, especialmente a partir de la década de los ‘90, dejando atrás las políticas represivas para con los sectores populares. En esa década se creó la Comisión Nacional de Tierras Fiscales “Programa Arraigo” (CNTF-PA), se sancionó la Ley Nacional de Titularización de Inmuebles y se implementó el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) (Relli Ugartamendía, 2018).

Entrada la década del 2000, se anunció el Plan Federal de Construcción de Viviendas (luego diversificado incorporando intervenciones sociocomunitarias del hábitat e intervención en villas) y el Programa Federal de Emergencia Habitacional, apuntados ambos a los sectores de más bajos ingresos y en 2006 se creó la Secretaría de Hábitat, la cual absorbió las funciones del Programa Arraigo (Di Virgilio y Rodríguez, 2018).

Durante el año 2018 se creó la Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU) bajo la órbita del por entonces Ministerio de Desarrollo Social. Con el gobierno de La Libertad Avanza, el Ministerio perdió jerarquía, se formó la Secretaría de Desarrollo Territorial, Hábitat y Vivienda dentro del Ministerio de Economía y la SISU pasó a ser un área dentro de ésta. Esta dependencia se constituye como el organismo público encargado de centralizar y llevar adelante la política de integración socio urbana, para lo cual financia, diseña y ejecuta proyectos, teniendo en cuenta la dimensión social, urbana, ambiental y de seguridad de la tenencia, desde una perspectiva de gestión popular en la que convergen diversas intervenciones según las necesidades del territorio (Boix, Brikman, Di Virgilio, Esteban, Ferme, Najman y Solano, 2023).

Un año antes, en 2017, se promulga el Decreto 358/2017 y se crea el Registro Nacional de Barrios Populares (ReNaBaP) tomando como base distintos relevamientos realizados desde 2009 hasta 2016 por la ONG Techo. Esto pasó a ser el inicio de lo que al año siguiente se profundizaría con la aprobación de la Ley Nacional N°27.453 mediante la cual se declara de interés público el régimen de integración socio urbana de los Barrios Populares identificados en él. Esto fue un gran paso para intentar sistematizar y colocarle cifras a una situación históricamente problemática, al tiempo que la identificación en particular de los barrios también favorecería a impulsar políticas públicas acordes. En dicha ley se define qué se entiende por integración socio urbana (Art.1), brindando una visión amplia vinculada al hábitat. Asimismo, es en el artículo 2 de dicha ley donde también se declara de utilidad pública y sujeta a expropiación a los bienes inmuebles (tierras) en las cuales se asientan los barrios populares reconocidos en el ReNaBaP.

La sanción de esta ley resulta importante dado que las familias que habitan los barrios allí registrados pueden acceder al Certificado de Vivienda Familiar, un documento que les permite solicitar la instalación de servicios como agua corriente, gas, electricidad o cloacas, aunque en la práctica ello está lejos de funcionar como fuera planificado. Es necesario marcar que la aprobación de esta ley se realizó de manera unánime en la Cámara de Diputados (mayo de 2018) y por amplia mayoría en la Cámara de Senadores (octubre de ese año), es decir, fue apoyada por los diversos partidos políticos del momento, en medio de un gobierno neoliberal (2015-2019). Cabe destacar que el financiamiento para las políticas llevadas adelante por la SISU proviene de tres líneas: el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), el Programa de Abordaje Integral de Barrios Populares y préstamos otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

En 2019 se sancionan dos normativas fundamentales para el proceso: la primera es la Ley Nacional N°27.541 a través de la cual se crea el impuesto “Para una Argentina Inclusiva y Solidaria (PAIS)”; y la segunda es el Decreto 819/2019 que crea efectivamente el fideicomiso conocido como FISU con el objetivo de financiar la totalidad de las actividades que fueran necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la ley de integración socio urbana (Ley Nacional N°27.453). La relación entre estas dos legislaciones tiene que ver con que parte del impuesto PAIS se destina al financiamiento del FISU, según lo estipulaba el Decreto 184/2020 (art. 2).

Finalmente, en 2022 se sanciona la Ley Nacional N°27.694 en la cual se declara de interés público el Régimen de Integración Socio Urbana de los Barrios Populares, se impulsa a implementar de manera conjunta programas y proyectos de integración socio urbana con provincias y municipios y se extiende la suspensión de posibles desalojos. No obstante, 2024 inició con una noticia (entre muchas otras) que puso en alerta a varios sectores, y es que el gobierno nacional dispuso una modificación en el financiamiento del FISU. En el Decreto 184/2020 mencionado más arriba se estipulaba que el 30% de lo recaudado por el impuesto PAIS sería destinado a distintas cuestiones concretas que, las cuales se dividirían de forma tal que el 30% de ese 30% tendría como destino final el financiamiento del FISU. Con la llegada del actual gobierno, en febrero de 2024 se promulgó el Decreto 193/2024 en donde se recorta de manera significativa esa distribución previamente asignada: ahora el FISU pasa a recibir únicamente el 1% frente al anterior 30%².

Quizás el/la lector/a pueda preguntarse por qué es importante dar cuenta de estas cuestiones. Es por ello que conviene mostrar algunos números que reflejan la situación habitacional del país lo cual permitirá tomar magnitud del problema que enfrentan diariamente una gran cantidad de familias y así entender la importancia de políticas como las mencionadas.

Para ello se han consultado la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) con datos del segundo semestre de 2023 y el Observatorio de Barrios Populares, bases que arrojan los siguientes resultados. El relevamiento de la EPH marca que más de 15 millones de personas nucleadas en más de 4,5 millones de hogares sufren algún tipo de déficit en cuanto al acceso a los servicios, cuyos valores más elevados se observan respecto al acceso a la red cloacal (2.687.000 hogares / 26,8%) y a la red de gas (3.343.000 hogares / 33,3%). Asimismo, de estos datos que refieren a 31 aglomerados urbanos se desprende que 1.218.000 personas viven en hacinamiento crítico, 879.000 hogares no acceden al agua de red pública y en 233.000 hogares la disponibilidad de agua es fuera de la vivienda (INDEC, 2024). Por su parte, los datos del RENABAP muestran que en un total de 6.467 barrios registrados habitan aproximadamente 1.237.795 familias en 1.124.797 viviendas. De todas las viviendas registradas, el 58,6% no posee una conexión formal a la red eléctrica; solamente el 13,7% accede de manera formal a la red de agua corriente, existiendo un 22,1% que accede al agua a través de bomba de agua en pozo; únicamente el 2,6% posee una conexión formal a la red cloacal, existiendo un 65,9% de barrios donde predomina el desagüe a pozo ciego u hoyo. Por su parte, en lo que refiere al acceso a gas, poco más del 98% de los barrios no posee una conexión formal a la red pública (Secretaría de Integración Socio Urbana, s/f. b).

Ese universo no sólo enfrenta condiciones deficitarias respecto al acceso a servicios públicos, sino que también padecen problemáticas tales como hacinamiento crítico, pésimas condiciones edilicias de las viviendas, ausencia de título de propiedad, lejanía a centros urbanos, lugares de trabajo, servicios de salud, servicios escolares, etc. Los barrios también tienden a carecer de alumbrado público, espacios recreativos, calles en buen estado, y demás, siendo muchas veces los propios vecinos quienes se encargan de solucionar, aunque sea de manera precaria, estas carencias. En esta línea, organismos tales como la SISU adquieren una notoria importancia dado que, a través de distintos dispositivos territoriales, atienden algunas de estas demandas.

Para poner en números estas intervenciones, según el Monitor de obras de Integración Socio Urbana (Secretaría de Integración Socio Urbana, s/f. a), en Argentina se han realizado 1.313 obras de integración en barrios populares, 115 obras de acceso al suelo para sectores populares, y en 5.131 barrios se ha llegado con el programa Mi Pieza³. Una mirada en mayor profundidad por eje de inversión permite tener una idea más acabada de cuáles son las áreas con más avances (tabla 1).

Situación en el partido de La Plata y las intervenciones en barrios seleccionados

El partido de La Plata se ubica al sudeste de la Región Metropolitana de Buenos Aires y actualmente nuclea 166 barrios populares con 30.753 familias aproximadamente, según marca el ReNaBaP. Planificada bajo la influencia del higienismo e inaugurada en 1882, la “ciudad de las diagonales” consta de un denominado casco urbano fundacional con un damero bien delimitado y una periferia en continua expansión que no ha mantenido la configuración original del casco debido a distintos procesos de expansión urbana que fueron teniendo lugar a lo largo del tiempo. Es en esta periferia donde se localizan la gran mayoría de los barrios populares, algunos de los cuales se localizan en áreas de fragilidad ambiental y/o de baja conectividad con el centro de la ciudad y los subcentros urbanos.

Al analizar en mayor profundidad los datos, estos arrojan que únicamente el 13,2% de los 166 barrios registrados posee una conexión formal a la red eléctrica, mientras que el 18% hace lo propio con la red de agua. En relación a los efluentes cloacales, los valores se asimilan en gran forma al total nacional, siendo que el 67,5% de los barrios posee mayormente desagüe a pozo ciego u hoyo y únicamente el 4,2% posee una conexión formal a la red cloacal (Secretaría de Integración Socio Urbana, s/f. b).

En lo que refiere a las intervenciones de la SISU, la información permite identificar que se han realizado 2.325 ml de tendido de red eléctrica, con 1.977 conexiones domiciliarias; 32.052 ml de red de agua y 2.503 conexiones domiciliarias; y se ha ampliado la red cloacal en 16.038 ml. Por otro lado, el eje de mejoramiento de espacio público registra 8.426 m² de calles nuevas, 36.565 m² de veredas, 1.204 ml nuevos de la red de desagües pluviales, 222 ml nuevos de alumbrado público y 14.527 m² nuevos de espacios verdes. En lo que respecta al desarrollo comunitario, se han construido 18 centros comunitarios, 6 centros de recreación y deporte y un espacio productivo.

Estos números, que si bien pueden parecer bajos en comparación a la cantidad de familias que residen en los barrios populares del Partido, no dejan de revestir importancia en tanto que muestran algunos avances en materia habitacional para un público determinado. Vale recordar la precariedad en la que viven la mayoría de estas familias, por lo que cualquier obra por más pequeña que sea, siempre es bienvenida. De hecho, los testimonios recuperados en cuatro barrios en particular permiten dar cuenta de esta situación: se trata de los barrios Malvinas II, San Cayetano, Cristo Rey y Santa Rosa, ubicados hacia el sudoeste de la ciudad.

Cristo Rey es un barrio formado entre los años 2014 y 2015, se encuentra en la localidad de Melchor Romero, cerca de Ruta 36 y sus límites están definidos por las calles 179 a 183 y 35 a 38, con la particularidad de que un brazo del arroyo del Gato hace las veces de límite noreste. Sus orígenes datan de fines de 2014 cuando un grupo de personas avanzó sobre una zona que anteriormente se usaba para cultivo a campo y comenzaron a edificar sus precarias casillas con nylon, maderas, chapas y lonas. Su relativamente reciente formación hace que el barrio aún hoy muestre cierto grado de precariedad en algunos aspectos y un bajo nivel de consolidación.

El diálogo con una vecina del barrio permitió identificar la presencia del Estado nacional a través de la implementación de algunos programas llevados adelante desde la SISU. De hecho, recientemente el barrio consiguió una solución parcial para varios vecinos y vecinas a través de un programa financiado por la SISU referido a la conexión eléctrica intradomiciliaria:

“Hicimos reclamos varios a EDELAP y ahora está viniendo, porque salió un programa acá. Te hacen toda la conexión intradomicilaria en la casa. Lo hace una cooperativa de trabajo, con fondos de la obra pública. Venían, te cambiaban todos los cables y te hacían la conexión eléctrica. Esto venía de la SISU.” (Fragmento de entrevista a vecina, 22 de diciembre de 2023)

Al recorrer el barrio, uno se encuentra con un cartel de anuncio de obras donde se lee “Conexiones a intralote de electricidad, red peatonal, arbolado público y equipamiento urbano - etapa 2”. Esto permite ver que la intervención de la SISU no se limita al trabajo en el plano eléctrico, sino que aporta algunas cuestiones más. Al consultar sobre el programa de veredas para facilitar el desplazamiento de peatones, la entrevistada indicó “había una cooperativa que estaba haciendo las veredas, pero no las va a terminar porque se quedaron todos sin trabajo con este gobierno que asumió” (Fragmento de entrevista a vecina, 22 de diciembre de 2023).

Pasando ahora al barrio Santa Rosa, este se encuentra entre 183 y 185, y 32 a 38, limita al norte con el barrio Cristo Rey y la zona de más reciente expansión se encuentra atravesada por uno de los brazos del arroyo del Gato. Si bien sus orígenes datan de los años 60/70, continúa en expansión hacia el noroeste, impulsado por su propio crecimiento vegetativo. Santa Rosa (o por lo menos una parte del barrio) es uno de los pocos barrios populares que posee conexión a cloacas, las cuales son provistas junto con el agua por la Cooperativa de Olmos. La particularidad del caso tiene que ver con que el sistema cloacal fue licitado en el año 2010 por el gobierno provincial, y ejecutado poco tiempo después. Respecto a la presencia del Estado nacional, se destaca su influencia a través del programa Mi Pieza, el cual le permitió a varias familias poder ampliar las viviendas. En el caso de la vecina entrevistada, su experiencia fue la siguiente:

“La casa la fuimos armando nosotros por ejemplo. Tuvimos mucha ayuda del gobierno, no lo voy a negar. La ayuda fue con el Programa Mi Pieza, fuimos una de las primeras familias beneficiarias cuando recién se largó. Pensá que acá éramos 6. Teníamos la cocina, el baño, y una pieza donde dormíamos los 6. Después con mi marido pudimos ampliar esta parte de acá adelante, y después pudimos hacer las piezas para los más grandes atrás con otro baño. No nos alcanzó la plata para terminarlo, pero todo fue gracias al programa.” (Fragmento de entrevista a vecina, 22 de diciembre de 2023)

Es interesante también mencionar que, por el lado de la poda de pastizales y limpieza de zanjas y plazas, las dificultades para realizar las actividades tienen que ver con la ausencia de un actor colectivo que anteriormente se dedicaba a esos trabajos, que eran las cooperativas de trabajo. Según comentó la vecina, esas cooperativas se encargaban del mantenimiento de los espacios públicos, pero hace años que dejaron de existir, posiblemente por recortes en programas destinados para tal fin. Sin ir más lejos, el programa Potenciar Trabajo lanzado en 2020 para brindar una ayuda social por parte del gobierno nacional preveía dentro de sus contraprestaciones la posibilidad de conformar cooperativas de trabajo comunitario que realizaran tareas como las mencionadas. Entre las actividades aceptadas se mencionan en la normativa (Resolución 430 de 2022): 1. Tareas de cuidados y servicios sociocomunitarios; 2. Reciclado y servicios ambientales; 3. Construcción, infraestructura social, mejoramiento barrial y habitacional. Cabe destacar que en abril de 2024 dicho programa fue reemplazado por dos nuevos denominados “Volver al trabajo” y “Programa de Acompañamiento Social” a través del Decreto 198/2024 modificando las contraprestaciones que pueden realizarse.

El tercer barrio de referencia es el Malvinas II ubicado en la localidad de Melchor Romero, casi al límite con Lisandro Olmos, entre calles 36 a 38 y 150 a 153. Según el ReNaBaP nuclea alrededor de 320 familias. Tanto este barrio como San Cayetano (que será abordado unos párrafos más adelante) y, en menor medida Santa Rosa, tienen la particularidad de contar con intervenciones en materia habitacional tanto del Estado nacional como del provincial⁴. Específicamente, Malvinas II y San Cayetano son dos barrios que se encuentran en un proceso de regularización dominial con distinto grado de avance, encarado por el gobierno provincial. En el caso del primero, en el año 2006 fue aprobada por la legislatura bonaerense la ley de expropiación de los terrenos donde se encuentra ubicado el barrio (Ley Provincial Nº13.591), en la cual se establece que una vez realizada la expropiación, los terrenos fueran entregados a los habitantes para la construcción de sus viviendas. Al día de hoy, el procedimiento se encuentra en las últimas instancias de expropiación y posterior regularización de las tierras.

Por el lado de los servicios públicos es donde se observa la presencia del Estado nacional, incluso desde el año 2004 en el cual se comenzó a ejecutar una obra para proveer a los vecinos de agua potable a través del Programa Nacional de Agua + Trabajo (Jaimarena, 2022). Respecto a las conexiones eléctricas, se accedió a colocar un medidor comunitario con el respaldo de un Acuerdo Marco firmado a nivel nacional durante el año 2004. Según Jaimarena (2022) hacia fines de la década del 2000 la empresa prestataria del servicio eléctrico comenzó los trabajos de colocación de postes y tendido de cables en las distintas calles del barrio. Durante una entrevista, una vecina del barrio indicó que pudo acceder al pilar de electricidad en su casa gracias al Estado nacional (programa impulsado por la SISU):

“La instalación de los pilares era para las familias que no lo podían comprar. Porque EDELAP nos demandaba a nosotros poner el pilar para bajar la luz. Pasa que con la baja tensión se quema todo, tenés que andar reclamando… Hay algunos que ya tienen los pilares, otros que los consiguieron como en mi caso gracias al Estado. Y la conexión es re linda, fíjate qué bien que quedó.” (Fragmento de entrevista a vecina, 26 de marzo de 2024)

El diálogo con la vecina también permitió identificar la presencia de otros programas financiados por el Estado nacional que permitieron conseguir algunas mejoras habitacionales. Uno de ellos fue el financiamiento a una cooperativa de trabajo: “hace poco tuvimos también el trabajo de una cooperativa que pertenece a la Comunidad QOM que hicieron veredas nuevas en algunas cuadras del barrio” (Fragmento de entrevista a vecina, 26 de marzo de 2024); mientras que también algunas familias han sido beneficiadas con el programa Mi Pieza como sucede en los otros barrios analizados:

“Pude comprar el material para hacer la base de esta ampliación y algún material más. Pero la casa la hicimos con nuestros recursos digamos, a pulmón. No teníamos pieza para la nena mayor, entonces usamos el programa para poder armarle una pieza y esta ampliación.” (Fragmento de entrevista a vecina, 26 de marzo de 2024)

El último barrio, San Cayetano, se ubica en la localidad de Melchor Romero, entre las calles 526 a 528 y de 161 a 166. Su origen, según relatan los vecinos, data del año 2011 momento en el que un grupo de vecinos autoorganizados ocuparon terrenos baldíos en busca de una porción de tierra donde construir sus viviendas. Actualmente, el barrio se encuentra con un importante grado de consolidación, y en él habitan unas 330 familias, según el ReNaBaP. En el año 2012, para frenar los intentos de desalojos que impulsaba la Justicia, se presentó en el Congreso de la Provincia de Buenos Aires un proyecto de Ley para expropiar el macizo sobre el cual se localizan las familias con el fin de iniciar un proceso de regularización dominial. Este fue aprobado en 2013 (Ley Provincial Nº14.535), quedando la Provincia obligada a expropiar las tierras con el objetivo de poder realizar luego una subdivisión parcelaria y hacer un traspaso de propiedad a los vecinos. Si bien la ley de expropiación fue aprobada en el año 2013, el procedimiento no se ha ejecutado hasta el día de hoy. Al ser consultada por la situación actual del proceso de regularización, la referente dijo que los avances son mínimos. Lo que rescató fue el hecho de no poder ser desalojados pero insiste en que no progresa la expropiación:

“Hay pequeños avances pero queda todo ahí. En sí, ya no nos pueden desalojar, hay como un acuerdo, pero se tiene que expropiar. El dueño era un tal Rossi, pero murió y ahora quedó el hijo. Entonces el Estado tendría que pagarle a él y nosotros después pagarle al Estado, pero eso quedó estancado. Tenemos el Certificado Único de Vivienda del ReNaBaP. Al principio había mucha amenaza de desalojo, mucho ruido, entonces intentamos gestionarlo rápido para que quedara asentado la cantidad de gente que había y dónde vivía cada uno, en qué terreno. Nos sirvió bastante.” (Fragmento de entrevista a referente barrial, 17 de octubre de 2023)

Con los años, han ido consiguiendo algunas mejoras habitacionales importantes, como por ejemplo juegos para la plaza y la conexión a una red de agua provista por la Cooperativa de Agua de Romero. Al dialogar con una vecina, ésta indicó que años atrás se organizaron cooperativas de trabajo para hacer un sistema de veredas en el barrio con el objetivo de garantizar el tránsito de los vecinos y vecinas, dado que las calles se encuentran en mal estado. Con el gobierno nacional anterior consiguieron financiamiento para una salita de primeros auxilios que se encuentra en construcción en la plaza, proyecto que según comentó la vecina, también contemplaba el funcionamiento de un Salón de Usos Múltiples para favorecer las actividades al interior del barrio.

En otro pasar de la entrevista la vecina mencionó la presencia del programa Mi Pieza en el barrio, con la particularidad de que en este caso dicho programa contribuye a favorecer el accionar comunitario entre vecinos que no pueden afrontar ciertos costos:

“Vamos haciendo de todo un poco. Por ejemplo, ahora abrió Mi Pieza de nuevo, y si algún vecino no tiene para la mano de obra, vamos a darle una mano. En realidad nos gustaría hacer mucho más que limpiar la zanja, pero no tenemos otras opciones porque no hay proyectos para nosotros.” (Fragmento de entrevista a referente barrial, 17 de octubre de 2023)

El testimonio también permite observar el interés por poder realizar trabajos más complejos que simplemente “limpiar la zanja” y también el nivel de dependencia que registran con respecto a la generación de programas por parte del Estado.

Ahora bien, de manera complementaria al analizar la base de datos de la SISU es posible identificar algunas de las cuestiones mencionadas en los testimonios pero también otras intervenciones importantes en cada uno de los barrios, como se marca en la tabla 2.

Esto muestra a las claras la importancia que tiene la intervención del gobierno nacional en estos barrios apuntando a mejorar diversos aspectos en materia habitacional. Puede que algunos barrios sean objeto de más intervenciones que otros (se ve claramente la diferencia por ejemplo entre San Cayetano y Santa Rosa) pero toda intervención es bienvenida por parte de los habitantes. De hecho, los distintos testimonios recuperados en las entrevistas permiten dar cuenta de esta cuestión, ya sea por haber conseguido una conexión eléctrica adecuada sin riesgo para la vivienda o con la posibilidad de construir una habitación para aliviar las situaciones de hacinamiento tan características de los barrios populares.

En este punto es importante recuperar algo planteado en las páginas anteriores que tiene que ver con la forma en que se financian la mayoría de estas intervenciones: el FISU. Durante febrero de este año se publicó un decreto que redujo su financiamiento, alegando un ordenamiento en las cuentas públicas llevado adelante por el gobierno de turno. Los argumentos que se utilizan para recortar el gasto público tienen un gran componente en los posibles hechos de corrupción vinculados con el manejo de los fondos públicos, y fue bajo esa premisa que se dictaminó el decreto. Sin embargo, el actual subsecretario de Política Socio Urbana (a cargo de la SISU), Sebastián Pareja, confirmó que se estaba realizando una auditoría del FISU y su implementación, y que los resultados preliminares arrojaban una implementación muy transparente. En una entrevista radial el funcionario indicó:

“he hablado con intendentes de distinto signo político y hasta ahora no he encontrado a ninguno quejándose ni he encontrado críticas, es más, yo estoy diciendo aún, a pesar de mi rol, que si no fue la única Secretaría que funcionó bien durante el Gobierno de Alberto Fernández, le pega en el palo” (“El subsecretario de Política Socio Urbana de Milei dice que el área de Grabois se sacó un ‘8 sobre 10’”. 22 de febrero de 2024)

Más aún, destacó que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tiene una visión positiva de la política de integración social urbana del país:

“Estuve hablando con gente del BID, y promueve en cada congreso al que se presenta internacionalmente como un ejemplo el trabajo hecho en esta Secretaría; no me imagino al BID acompañando una política de corrupción respecto de un hecho tan sensible como urbanizar una villa de emergencia o asignar recursos a una persona para que mejore la habitación en la cual convive con su hijo, ¿no?” (“El subsecretario de Política Socio Urbana de Milei dice que el área de Grabois se sacó un ‘8 sobre 10’”. 22 de febrero de 2024)

Entonces bien, evidentemente el recorte planteado tiene una connotación política que no se condice realmente con la necesidad de recortar el gasto público. Sin ir más lejos, datos publicados por el Ministerio de Economía en su sitio web muestran que el presupuesto ejecutado para obras de integración socio urbana entre 2021 y 2023 (sumatoria de 3 años) en el marco del FISU asciende a los $271.184 millones (Secretaría de Desarrollo Territorial, Hábitat y Vivienda, s/f), número que no representa realmente una cifra determinante en las arcas públicas teniendo en cuenta, por ejemplo, que el presupuesto asignado únicamente para el ejercicio 2024 en materia de Seguridad Social asciende a $45.630.080 millones (Ministerio de Economía, 2024).

Reflexiones finales

En las primeras páginas se planteó que el hábitat popular es producto de desigualdades sociales que hacen a la producción de la ciudad latinoamericana en donde los bienes de la urbanización son priorizados en su valor de cambio por sobre su valor de uso, favoreciendo los procesos mercantiles que excluyen a millones de personas que carecen de la solvencia necesaria para adquirirlos. Estos procesos apuntan a disputar un ordenamiento territorial que los excluye en el marco de una ciudad como lugar de acumulación y reproducción del capital favorable para ciertos actores específicos. En este marco, el hábitat popular se la rebusca para poder a acceder a servicios básicos, a la tenencia de la tierra, al acceso a la centralidad, entre otras cosas que les son negadas, a través de la autoprovisión o bien recurriendo al Estado quien, dependiendo la coyuntura, en mayor o menor medida alguna respuesta otorga.

En esta línea, a lo largo del trabajo se mostró el impacto cuantitativo en Argentina de la implementación de distintos programas en materia habitacional impulsados desde la Secretaría de Integración Socio Urbana del Estado nacional, cuestión que se puntualizó para cuatro barrios populares del partido de La Plata con un abordaje de índole cualitativo. A través de ello, se pudo identificar la forma en que la lógica política o del Estado se articula con la lógica de la necesidad expresada en el hábitat popular para atender ciertas demandas puntuales en materia habitacional. Si bien se trata de un universo extenso y las intervenciones son puntuales y no alcanzan para atender todas las demandas, se trata de un paso importante hacia la consolidación de una política de Estado para brindar soluciones habitacionales a los sectores más vulnerables.

En las antípodas de este rumbo, el gobierno de La Libertad Avanza ha trazado un contexto político y económico que está llevando a que se retroceda en esta materia, siendo estos sectores los más perjudicados directamente. Este retroceso, impulsado por un fuerte recorte en el gasto público y, en particular, el desfinanciamiento al que es objeto el FISU se realiza sin un fundamento claro y coherente; los argumentos de corrupción utilizados para justificar el achicamiento del Estado, específicamente en materia de integración socio urbana, han sido incluso hasta desmentidos por el actual subsecretario de Política de Integración Socio Urbana.

Es claro, en este sentido, que las políticas públicas vinculadas al mejoramiento de las condiciones habitacionales de millones de personas no son una de las prioridades del gobierno libertario. En este contexto, las políticas públicas en la materia impulsadas desde otros niveles estatales como provincia y municipio adquirirán un valor especial durante los años venideros dado que ante el retroceso de un actor que devino central en estos últimos años como es la SISU, quedará vacante la atención a una demanda que lejos de aminorar, aumenta constantemente.

Otras fuentes

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Notas

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