Geograficando, vol. 12, nº 2, e011, diciembre 2016. ISSN 2346-898X
Universidad Nacional de La Plata
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación
Departamento de Geografía

ARTÍCULOS/ARTICLES

Las políticas para la agricultura familiar. Características y tendencias de tres programas en la provincia de Misiones

Lisandro Federico Fernández

Universidad de Buenos Aires - CONICET
lisandrofernandez85@gmail.com
Argentina

Cita sugerida: Fernández, L. (2016). Las políticas para la agricultura familiar. Características y tendencias de tres programas en la Provincia de Misiones. Geograficando, 12 (2), e011. Recuperado de http://www.geograficando.fahce.unlp.edu.ar/article/view/Geoe011

Resumen
El objetivo central del presente artículo es analizar las principales características de tres programas de desarrollo rural destinados a la agricultura familiar en Misiones. El contexto histórico y el actual de la provincia en relación con a la configuración de políticas públicas para la agricultura familiar hacen de la misma una referencia calificada para el estudio de la temática. El trabajo se basa en una metodología cualitativa a partir de dos viajes de campo a la provincia (en 2014 y 2015) que permitieron entrevistar a informantes calificados y acceder a fuentes documentales. Asimismo se recurrió al estudio de bibliografía específica y a bases de datos disponibles. Como resultado de la investigación, el artículo da cuenta de las similitudes y diferencias de tres programas públicos sobre la manera de abordar las problemáticas relativas a la agricultura familiar en la provincia.

Palabras clave: Agricultura familiar; Programas de desarrollo rural; Misiones.

Policies for family farm. Characteristics and trends of three programs in the province of Misiones

Abstract
The main objective of this article is to analyze the main characteristics of three rural development programs for family farm in Misiones. The historical and thecurrent context of the province, regarding the configuration of public policies for family farm, make it a qualified reference for the study of the subject. The work is based on a qualitative methodology from two field trips to the province (2014 and 2015) that allowed to interview qualified informants and to access to documentary sources. It also resorted to the study of specific bibliography and available databases. As a result of the investigation, the paper addresses the similarities and differences between three public programs about the issues related to family farming in the province.

Keywords: Family farm; Rural development programs; Misiones.

1. Introducción

En la década de 1990, la extensión de la pobreza rural y la expulsión de miles de pequeños productores agropecuarios en el país marcaron el contexto en el que se expandieron diferentes programas y proyectos de desarrollo rural, diseñados e implementados por diversos organismos nacionales e internacionales. Si bien sus objetivos referían a la reconversión y diversificación productiva de las pequeñas explotaciones, al fortalecimiento del autoconsumo o a mejorar su inserción comercial, los programas buscaban mitigar la pobreza y frenar las migraciones de las áreas rurales que agravaban los problemas de exclusión y desempleo (Manzanal & Schneider, 2011).

Con los primeros años del siglo XXI, impulsado por la agenda regional del MERCOSUR, emergió y se difundió en el país la categoría Agricultura Familiar (AF) en referencia a un heterogéneo conjunto de actores sociales postergados del ámbito rural, compuesto por medieros, campesinos, chacareros, minifundistas, pequeños productores, etc. Este proceso posibilitó unamayor visibilidad e inserción político-institucional al sector, la creación de organismos y acciones de política, junto a la implementación de nuevos programas o la reorientación de los ya existentes, y la sanción de nuevas normativas. Esto no sólo representó un cambio de nomenclatura, sino también la ampliación de la base social y, así, de las problemáticas en la agenda de políticas públicas.

En este marco, durante los últimos años se incorporaron nuevas perspectivas para el abordaje de la agricultura familiar como la ampliación de la población objetivo de los Programas de Desarrollo Rural(PDR) que incluyeron a las mujeres, los jóvenes y pueblos originarios; la extensión del alcance geográfico de las políticas; la revalorización del rol de la AF en la producción de alimentos y el desplazamiento desde una referencia centrada en lo productivo/sectorial, hacia otra de carácter territorial. Sin embargo, también presentaron continuidades vinculadas con el tipo de instrumentos brindados, y la falta de coordinación y sostenibilidad de acciones que permitieran acumular resultados positivos para los destinatarios. Por ello, resulta pertinente realizar un análisis de la forma en que las políticas públicas abordan las problemáticas relativas a la agricultura familiar.

Con el objetivo de realizar un aporte al conocimiento acerca de las principales características de los PDR en la actualidad, el presente artículo tomará como casos de estudio a tres programas que se desarrollan en Misiones, provincia con amplio desarrollo histórico y actual en la temática. El análisis se enfocará en: (i) el Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable; (ii) el Programa de Desarrollo de Áreas Rurales y (iii) el programa Sostenimiento del Empleo y Seguridad Alimentaria en la pequeña Agricultura Familiar. La recolección de información proviene de viajes a campo durante los años 2014 y 2015, en los cuales se entrevistó a informantes calificados, se accedió a información privilegiada y se realizó observación en campo. Asimismo, se recurrió al estudio de bibliografía específica y a bases de datos disponibles. Dado el carácter de la investigación y las fuentes a las que se recurrió, los resultados de la misma son parciales ya que no abarcan todo el espectro de políticas para la AF en Misiones. Sin embargo, constituye un aporte al debate sobre la cuestión a través de un análisis empírico que permitió reconocer la historia reciente, los objetivos y la importancia territorial y cuantitativa de tres programas para la agricultura familiar.

El artículo se estructura de la siguiente manera. Luego de la presente introducción, se desarrolla brevemente el contexto en el que se inserta la agricultura familiar en las políticas en Misiones. Luego, en la tercera sección se realiza la descripción y análisis de los programas seleccionados. Por último, el artículo finaliza con las reflexiones finales.

2. La agricultura familiar y las políticas públicas en Misiones. Contexto general

La provincia de Misiones está situada en el noreste de la República Argentina, limita con Brasil y Paraguay y cuenta con una población de 1.101.596 personas, según el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2010.

En el aspecto económico, el Producto Bruto Geográfico (PBG) creció entre los años 2000 y 2012 a un ritmo del 19% promedio anual, medido en miles de pesos corrientes, y llegó a representar el 4,55% del PBI nacional. En 2012 el PBG se distribuía entre: 51% del sector terciario, 37,4% del sector secundario y 11,4% del sector primario, sector donde se desempeñan la mayoría de los pequeños agricultores familiares. Sus principales producciones son: la yerba mate, el tabaco, el tung, la madera y el té, entre otros.

Fruto de las políticas de colonización del siglo XIX y de los procesos de ocupación espontánea, la estructura social agraria de Misiones se caracteriza por el predominio de las pequeñas y medianas explotaciones. Así, los actores que actualmente componen la agricultura familiar se vincularon a cultivos industriales, los que durante sus ciclos de crecimiento posibilitaron cierto nivel de capitalización a la misma (Schiavoniet al, 2006). Sin embargo, en la década de 1990, la expansión capitalista del agro provincial provocó la crisis de la agricultura familiar, especialmente por la caída de los precios de la yerba y el crecimiento de los sectores tabacalero y forestal (Schiavoniet al, 2006; Arzenoet al, 2015).

Según Obschatko (2009), en 2002 existían25.359explotaciones agropecuarias (EAP) familiares en Misiones que representan el 91% del total provincial, pero sólo tienen el 43% de la superficie (unas 883.794 has), y se apropian del 51% del valor bruto de la producción de la provincia. A su vez, las EAP Familiares también representan el 91% del trabajo permanente agrario provincial y el 67% del trabajo transitorio por contratación directa. Estos datos muestran que la agricultura familiar se caracteriza por ser el actor mayoritario de la estructura social agraria de Misiones y tener un rol protagónico en la generación de empleo, pero al mismo tiempo, convive con fuertes desigualdades socioeconómicas.

Esta situación motivó que desde sus inicios, los organismos encargados de diseñar e implementar los PDR, como la (ex) Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA),y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) se enfocaran en Misiones como una de las regiones prioritarias.

Entre los PDR principales se encontraban: el PSA (Programa Social Agropecuario, iniciado en 1993), continuado luego por el Programa de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER, 1998-2011); el PNEA (Programa de Apoyo Técnico para Pequeños Productores del Noreste Argentino) ejecutado entre 1991 y 1996; y el PRODERNEA (Programa de Desarrollo Rural para las Provincias del Nordeste Argentino, 1998-2007), PROHUERTA, Minifundio y Cambio Rural. Sus instrumentos de intervención comunes consistían en: microcréditos, subsidios, asistencia técnica y apoyo organizativo (Nardi, 2002; Arzenoet al, 2015). Estas iniciativas públicas se combinaban con el trabajo de las ONG y su apoyo a las organizaciones de pequeños productores, las cuales participaron de la implementación de diversos programas (Schiavoniet al, 2006).

Por ejemplo, si bien la creación en 1995 de la Feria Franca de Oberá para la comercialización directa de productos al consumidor fue impulsada por el Movimiento Agrario Misionero (MAM),contó con el apoyo de ONGs (Instituto Nacional de Desarrollo Social y Promoción Humana, la Pastoral Social de la Diócesis de Posadas e Iguazú yla Red de Agricultura Orgánica de Misiones) y estuvo acompañada con asesoramiento comercial y organizativo de técnicos del PROHUERTA y el PSA.

Este proceso exhibe continuidades y variantes en los últimos años: desde 2008 en adelante se observan cambios en la estructura del Estado, con la creación de áreas que atienden específicamente a la agricultura familiar en la provincia de Misiones (Arzeno& Ponce, 2013).

Se destaca la creación de la Subsecretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar de la Nación en 2008 (en 2014 adquiriría el rango de Secretaría, SAF), que en Misiones se conformó esencialmente con los ex técnicos de terreno del PSA (a 2015 sumaban un total de 140 técnicos en toda la provincia¹ y de acuerdo a una estrategia territorial basada en las articulaciones constitutivas del PSA en la provincia (Schiavoni, 2013).

En la actualidad, la línea central de trabajo de la SAF de la Nación en Misiones se aboca a Planificar el territorio, lo cual comprende: (i) lograr el autoabastecimiento de alimentos; (ii) tratar de solucionar las asimetrías comerciales que afectan a los AF; (iii) generar mercados alternativos a los grandes comercios (como ferias francas); y (iv) promover el aumento de la escala de producción de la AF². Al mismo tiempo, los técnicos de la SAF buscan llevar adelante las políticas definidas a nivel nacional. Por ejemplo, junto a organizaciones de pequeños productores, la SAF realiza las inscripciones al Registro Nacional de la Agricultura Familiar (ReNAF) y al Monotributo Social Agropecuario (MSA): hasta octubre de 2015 había 14.700 inscriptos en el ReNAF, y 8.000 al MSA en toda la provincia³.

En este contexto, existen programas a nivel provincial cuyos objetivos no coinciden totalmente con los de nivel nacional, y ocasionan divergencias en relación con el perfil de los beneficiarios. Mientras la SAF apunta al sector más desfavorecido de la AF–caracterizado como los sujetos explotados en las cadenas de valor por su posición subordinada en la apropiación de ingresos–,el gobierno provincial (a través del programa ProAlimentos) apunta al sector más capitalizado de la AF al priorizar proyectos de créditos y capacitaciones “viables” económicamente (Arzeno& Ponce, 2013).

Asimismo, y en concordancia con los mayores grados de institucionalidad de la AF a nivel nacional, en los últimos años se sancionaron leyes provinciales destinadas a formalizar y fortalecer las actividades de los agricultores familiares. En 2010 se sancionó la Ley de Ferias Francas y Mercado Zonal Concentrador de Ferias Francas de la Provincia (Ley III-N° 10), que tiene por objetivo promocionar la producción, consumo y comercialización de los productos de las ferias francas, en busca de lograr el autoabastecimiento provincial. La misma considera como sujeto de derecho a los feriantes, y priorizan “especialmente los pequeños productores familiares, que comercializan en forma directa sus productos al consumidor final” (art. 3, inc. B). La ley impulsa el financiamiento de los feriantes y regula la actividad del Registro Provincial de Ferias Francas, cuya inscripción es “requisito obligatorio, para percibir los beneficios, apoyo, asesoramiento y asistencia técnica que otorgue el Estado Provincial” (art. 6). Según el director de AF del MAyP de Misiones–que tiene a su cargo las acciones vinculadas a las ferias–, en el año 2015 se encontraban registradas 54 ferias en toda la provincia que involucraban a 1.200 feriantes aproximadamente. Las mismas contaron con un presupuesto de cuatro millones de pesos para el año 2015.

Asimismo, a fines de 2015 se sancionó la Ley Provincial de la Agricultura Familiar (Ley VIII-N° 69). La misma reconoce a los agricultores familiares como sujetos prioritarios de las políticas y acciones que lleva adelante el gobierno provincial, buscando el fortalecimiento de su modelo productivo y sus organizaciones, promoviendo sus derechos sociales y fomentando su arraigo en zonas rurales. Esta ley no es una adhesión a la ley nacional, sino que, a diferencia de aquella, se garantiza el financiamiento mediante la creación de Fondo Especial de la Agricultura Familiar (arts. 10 y 11), con el objetivo de asegurar el dinero para las actividades que se desprenden de la ley.

3. Estudio de tres programas de desarrollo rural en Misiones

En el marco de esta revalorización de la agricultura familiar a nivel nacional por parte de las políticas públicas, se analizarán a continuación las particularidades de la provincia de Misiones a través del estudio de tres programas.

3.1 El Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (ProFeder)

El Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable perteneciente al Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) fue diseñado en 2003a partir de cuatro instrumentos que se encontraban en ejecución a nivel nacional en el momento de su implementación, y atendían diferentes problemáticas y destinatarios: (i) el Programa Nacional de Autoproducción de Alimentos (ProHuerta); (ii) el Programa Federal de Reconversión Productiva para la Pequeña y Mediana Empresa Agropecuaria (Cambio Rural), (iii) Unidad de Planes y Proyectos para productores minifundistas (Minifundio), y (iv) el Programa para productores familiares (Profam). Adicionalmente, a partir del lanzamiento del ProFederse pusieron en funcionamiento los Proyectos Integrados (PI) que articulaban diversos actores y sus capacidades a nivel de las regiones y las cadenas de valor agroalimentarias, y Proyectos de Apoyo al Desarrollo Local (PADL), que contribuían a la generación de procesos a nivel local, a partir del fomento de la participación y la cooperación en el territorio (Gargicevichet al, 2010).

Los lineamientos estratégicos del ProFeder apuntan a promover un enfoque de desarrollo territorial rural integral que engloba a todos sus programas, y que busca trascender la perspectiva sectorial-productivista de extensión predominante en el INTA durante las décadas previas (INTA, 2007; Gargicevichet al, 2010).

Este enfoque fomenta la cohesión social por medio de la mejora de la relación entre sectores público-privado, en pos de lograr vínculos sustentables para superar el modelo de compensación en la gestión de los programas (basado en el asistencialismo) por el de cooperación, responsabilidad compartida e inclusión social. Mientras que en el aspecto económico busca pasar de un criterio de políticas sectoriales vinculado a lo meramente agrícola, a una concepción territorial que contemple la multisectorialidad que es propia de los territorios rurales y todas las actividades que generan ingresos a las familias que viven en el medio rural (INTA, 2007).

El PROHUERTA (ejecutado por el INTA y financiado por el Ministerio de Desarrollo de la Nación), consiste en la entrega de un kit con semillas para la producción orgánica en huertas familiares, y capacitación en torno a las prácticas productivas y la educación alimentaria. Los referentes de PROHUERTA en la provincia destacan que su continuidad y sostenibilidad en el tiempo se debió, en parte, al conjunto de promotores voluntarios que participaron del programa ad honorem, y que logrando una identificación muy importante con los objetivos del mismo. Por otro lado, se destaca un cambio en el objetivo del programa. Si bien desde sus inicios PROHUERTA trabajó brindando apoyo técnico y organizativo a los feriantes, en la actualidad, a lo largo de un período de crecimiento del mercado interno y el consumo post-devaluación de 2002, los referentes entrevistados señalaron que el PROHUERTA dejó de ser un programa de alivio ante la insuficiencia alimentaria de la población, y hoy en día incluye capacitaciones para comercializar el excedente productivo y generar agregado de valor para los productos de los feriantes.

Por su parte, el programa Cambio Rural apunta a la reconversión productiva a través de la asistencia (productiva, organizacional y comercial) del conjunto de productores organizados en grupos de entre 8 y 12 personas. Si bien Cambio Rural tuvo como población objetivo a la PyME rural desde sus inicios, los referentes de Misiones señalaron que por las particularidades de la estructura agraria de la provincia–a diferencia de otras áreas geográficas como la región pampeana– los destinatarios del programa siempre estuvieron compuestos en su mayoría por los agricultores familiares. Desde mediados de 2014–cuando el programa fue relanzado a nivel nacional con nuevo financiamiento (450 millones de pesos) y cambios en sus objetivos– se incorporó la agricultura familiar como prioridad dentro de su población objetivo, y se la reconoció formalmente como parte de sus destinatarios; este mismo proceso se dio -en la práctica-en Misiones desde sus inicios. ⁴

Por otro lado, el MINIFUNDIO brinda asistencia técnica y capacitación para favorecer la identificación de problemas y la organización en grupos, y así facilitarla autogestión en la producción y la comercialización. Mientras que el PROFAM se implementa por medio de la conformación de grupos que oscilan entre 25 y 50 productores, y tiene como objetivo la creación de proyectos productivos.

En relación a la cobertura de los programas que componen ProFeder, los datos recientes muestran que al año 2009 había en toda la provincia: 9 proyectos Minifundio, 1 proyecto PROFAM, 3 PADL, 6 Proyectos integrados y 13 grupos de Cambio Rural. El número de destinatarios alcanzados por estos proyectos era de 2.526 productores (sin considerar Cambio Rural). Mientras que ese mismo año, el PROHUERTA alcanzó un total de 37.169 huertas y 195.028 beneficiarios que totalizaron una producción estimada de 6.872.256 toneladas en 2009.⁵

Los datos presentados en INTA Expone NEA de 2014 marcan un leve aumento de la cobertura de estos programas. Ese año el PROHUERTA alcanzó a 224.817 personas a través de 43.905 huertas, mientras que en toda la provincia existían 38 grupos⁶ de Cambio Rural y 1.760 familias destinatarias del resto de proyectos del PROFEDER distribuidas en 21 grupos.

A través de los gráficos n°1 y n°2, se puede observar la distribución territorial de los programas de ProFeder en Misiones:

Gráfico n°1: distribución de huertas y beneficiarios del PROHUERTA por departamentos a 2014

Fuente: Centro Regional INTA. Misiones. Año 2014

Gráfico n°2: distribución de grupos Cambio Rural y PROFEDER por departamentos a 2014

Fuente: Centro Regional INTA Misiones. Año 2014

La información estadística muestra que entre los años 2009 y 2014 (con los que se cuenta información) existió una variación positiva entre puntas del alcance de los programas. Como se aprecia en los mapas, la organización de los grupos de productores que son destinatarios del ProFeder está sujeta a la organización territorial de las Agencias de Extensión Rural (AER) que el INTA tiene distribuidas en el territorio provincial. En particular, con el relanzamiento de Cambio Rural II, se multiplicaron las solicitudes de altas de grupos: según referentes del INTA Misiones, a septiembre de 2015, este programa totalizaba 70 grupos (60 de Cambio Rural II y 10 de Cambio Rural I) y tenía 62 grupos en espera por aprobarse. Según los entrevistados (en Posadas, Oberá, Eldorado y Bernardo de Irigoyen), el programa acompañó la dinámica nacional: existió elevada adhesión de grupos a mediados de los noventa cuanto se lanzó, luego cayó (no por falta de demanda, sino por falta de financiamiento) y desde el re-lanzamiento de Cambio Rural II, muchos productores se sumaron. La estrategia de intervención se basa principalmente en la asistencia técnica para la mejora productiva: tratamiento del tema de los suelos, búsqueda de innovaciones técnicas para facilitar el trabajo cotidiano de los productores, ayuda para la realización de proyectos para el pedido de subsidios, en función del tipo de producción de cada zona de Misiones.

3.2 El Programa de Desarrollo de Áreas Rurales (PRODEAR)

El Programa de Desarrollo de Áreas Rurales es financiado en forma conjunta por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y aportes del gobierno nacional y provinciales; el mismo tiene una duración prevista de 6 años(entre 2009 y 2015). Si bien su área de aplicación es a nivel nacional, Misiones está entre las provincias con prioridad establecidas por el FIDA⁷.

Los orígenes de la implementación del PRODEAR en Misiones se vinculan al denominado SACRA (Sindicato Argentino de Amas de Casa) productivo, una propuesta provincial que en 2008 brindaba capacitaciones, asistencia técnica y seguimiento de emprendimientos productivos para 1.000 mujeres aproximadamente, con el objetivo de posibilitarles mayor autonomía de ingresos. Ese mismo año, el Ministerio del Agro y la Producción de la provincia destinó financiamiento del PRODEAR para capacitaciones en aves ponedoras, huertas y plantas ornamentales vinculadas al trabajo que venía realizando el SACRA productivo. Si bien este acoplamiento obedeció a razones prácticas, se articula con la estrategia de género contemplado en la formulación del programa (ver Manual Operativo, pág. 15). Adicionalmente, esta experiencia previa de trabajo en Misiones, se vincula de forma estrecha con el fortalecimiento de los aspectos socio-económicos de la agricultura familiar que promueve la Unidad para el Cambio Rural (UCAR), abocada a consolidar organizaciones económicas (Lattuada, Nogueira &Urcola, 2015).

Más tarde en 2012, la ejecución del PRODEAR se traslada al ámbito de la Subsecretaria de Programas Especiales y Financiamiento Internacional del Ministerio de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos provincial, donde actualmente funciona la Unidad Ejecutora (UE) de la UCAR⁸ y a través de la cual se da continuidad al trabajo de quienes llevaban a cabo las acciones del SACRA productivo.

En PRODEAR nosotros priorizamos aparte de las líneas de fortalecer los que ya estaban en SACRA productivos, pudimos financiar a la cuenca lechera, a porcinos, bananos, aparte de huertas y aves ponedoras. Fondos rotatorios para las cooperativas, para organizaciones ya constituidas con más de cinco años de antigüedad y a comunidades de pueblos originarios.[Entrevista a informante calificado de la UE del PRODEAR en Misiones, Octubre de 2015]

Pero a partir de ese momento, se amplió la población objetivo del programa en consonancia con los criterios de elegibilidad del FIDA; además de las amas de casa, el programa fijó tres tipos de población meta: (i) los pequeños productores, minifundistas; (ii) los pueblos originarios, y (iii) los jóvenes pobres rurales.

El objetivo general del PRODEAR es contribuir a la cohesión y la inclusión social y productiva de los habitantes del sector rural en Argentina, que se materializa a través de las siguientes líneas de trabajo: dentro del Componente de Fortalecimiento del Capital humano y social se desarrollan el (i) Fondo para Iniciativas Comunitarias (FIC), que busca incentivar la participación de comunidades para la elaboración de programas, y (ii) Fondo de Apoyo a las Comunidades Aborígenes (FACA), cuyo objetivo es brindar apoyo técnico y financiero para organizaciones y/o comunidades aborígenes. Por otra parte, dentro del Componente de Desarrollo de Negocios Rural se despliegan: el (iii) Fondo de Apoyo al Emprendimiento (FAE), que procura la transformación de las actividades productivas de subsistencia en “negocios rentables y sustentables” y; el (iv) Fondo de Capitalización de Organizaciones (FOCO) cuyo objetivo es financiar fondos de crédito administrados por los agricultores familiares. A su vez, el programa se complementa con el Componente de Fortalecimiento Institucional que busca promover espacios de diálogo con los AF, sistematizar las experiencias y promocionar las acciones del PRODEAR.

En Misiones, la cantidad de beneficiarios totales se distribuyen territorialmente y por línea de financiamiento al año 2015, como exhibe la tabla n°1:

Tabla n°1: Beneficiarios totales del PRODEAR en Misiones por líneas de instrumentos y departamentos al 2015

Fuente: elaboración propia con base en información de la unidad ejecutora de la Subsecretaria de Programas Especiales y Financiamiento Internacional, Ministerio de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos de Misiones

En la tabla n°1 se observa que la mayor proporción de beneficiarios (57%) se engloban dentro de la línea de apoyo a emprendimientos agrícolas y ganaderos (línea FAE), distribuidos en la mayoría de los departamentos provinciales. Estos proyectos permiten brindar innovaciones en maquinarias adaptadas a las necesidades de los AF, además de la cuestión de los alimentos y de las semillas.

Asimismo, según información suministrada por la UE, a través de los proyectos ejecutados durante los años 2013 y 2014se alcanzó a un total de 3.996 beneficiarios: de los cuales 1.846 son mujeres y 1.138 jóvenes.

Se puede inferir que el elevado porcentaje de beneficiarias mujeres (casi el 50%) se vincula con la experiencia de intervención en problemáticas de género por parte de quienes tienen actualmente a su cargo la ejecución provincial del PRODEAR en Misiones, pero también constituye parte del proceso de ampliación de la población objetivo y de los mayores grados de integralidad de la estrategia de desarrollo rural que enmarca a los programas impulsados por el FIDA en Argentina (Lattuada, Nogueira &Urcola, 2015). La siguiente declaración de una informante calificada de PRODEAR resume la vinculación que se pretende entre el fortalecimiento de los aspectos socioproductivos y el enfoque de género:

Entonces también les fuimos haciendo innovaciones en cuanto a maquinaria. Por ejemplo, los lecheros compraron un tractor, se compraron (respetando la cuestión de género) ordeñadoras que no estaban previstas en el proyecto, (…)vos vas a tener más leche, y al tener más leche la que más iba a tener que estar ordeñando iba a ser la mujer, porque esa tarea la iba hacer la mujer, pero la que entrega la leche y recibe el dinero no es ella, es el varón, entonces también a ella, al poder dignificar y ser certificada (…) le ponen las ordeñadoras y en veinte minutos tienen la leche. (…) estos proyectos pequeños, que puede manejar la familia, le dejan un buen ingreso” [entrevista, Octubre de 2015]

Como se señaló antes, uno de los principales objetivos de los proyectos financiados con el PRODEAR es que las mujeres rurales obtengan mayor autonomía de ingresos por medio de emprendimientos productivos. En el caso mencionado, esto sucede a través de una máquina ordeñadora que facilita el trabajo que realiza la mujer, y le posibilita ganar tiempo para otras tareas y visibilidad como productora.

3.3 El Programa Sostenimiento del Empleo y Seguridad Alimentaria

El programa Sostenimiento del Empleo y Seguridad Alimentaria (PSESA) de la pequeña Agricultura Familiar (también conocido como Programa Semillero), es ejecutado por el Ministerio del Agro y la Producción de Misiones. Los orígenes del programa se remontan al momento de crisis económica, extrema pobreza e inseguridad alimentaria del año 2001, cuando se destinaban fondos para cajas, comedores comunitarios y productores rurales con financiamiento del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

Entre los años 2003 y 2007, la provincia implementó el Programa Misiones Autoconsumo (PMA) que se proponía optimizar el uso de los recursos locales y recuperarlos mediante su multiplicación a través de los propios productores, potenciar las capacidades de la familia rural, fortalecer la producción sustentable para el autoconsumo, y contribuir a evitar el abandono de las chacras y la migración a los centros urbanos (Rodríguez Otaño, Carballo González&Castuariense, 2010). El PMA consistía en la compra de semillas de maíz y su distribución a las familias con necesidades básicas insatisfechas a través de los municipios.

El maíz constituye un cultivo muy extendido en toda la provincia: la superficie cultivada alcanzaba 42.551 has registradas por el Empadronamiento Georreferenciado de Productores (EGEOP) de 2006, y se constató su presencia en el 54% de las 31.772 EAPs identificadas en la provincia ese año (Cátedra Libre de Soberanía Alimentaria, CaLiSA, 2014).

Posteriormente –continuando la propuesta del PMA–, entre los años 2008 y 2015, el programa cambia su organismo financiador por el Ministerio de Empleo, Trabajo y Seguridad Social (MTEySS) de la Nación, a partir de la valorización del aporte al autoempleo que la producción de maíz genera en las pequeñas unidades de producción familiar rurales. El aporte financiero del MTEySS en 2008 fue de 187.500 pesos, se incrementó a 965.000 en 2011, y hasta 3.400.000 pesos en 2015.⁹

Al mismo tiempo, los productores ya no demandaban las semillas exclusivamente para el autoconsumo, sino que pasaron a reconocerlas como insumos para la producción (ya que no podían comprar semillas híbridas) habiendo una vez superada la etapa más difícil de la crisis alimentaria.

De este modo, en la actualidad, los ejes explícitos del programa son:(i) la seguridad alimentaria, por medio del aporte garantizado de semillas de maíz, porotos y hortalizas para autoconsumo de las familias rurales, y (ii) el sostenimiento e incremento del autoempleo en áreas rurales, que tiende a estabilizar los requerimientos de trabajo durante todo el año, estimulando el procesamiento y la comercialización en los mercados. En otros trabajos (Arzenoet al, 2015), se analizó la especificidad del PSESA en torno a la propuesta de soberanía alimentaria de Misiones. La presente investigación, en cambio, destaca el papel del programa en el fortalecimiento de los agricultores familiares como productores empleadores de mano de obra familiar, y su importancia para el arraigo rural en la provincia de Misiones.

El empleo rural que genera la producción del maíz se mide en jornales que los productores asignan a la producción y transformación del maíz durante la cosecha y después de la cosecha. Según cálculos de Rodríguez Otaño, Carballo González y Castuariense(2010), el jornal equivalente (pesos/jornal) que obtiene el productor y su familia es más de dos veces superior al jornal del peón general, fijado por la Comisión Nacional de Trabajo Agrario.¹⁰ El informe de evaluación del PSESA (CaLiSA, 2014) estimó que el maíz requiere unos 30 jornales/ha para las tareas que van desde la preparación del suelo a la cosecha, y 8,5 jornales/ha para las de post-cosecha(deschalado, secado, desgranado); por lo que si se consideran las 42.000 has cultivadas con maíz en 2006,entonces este cultivo genera 1,28 millones de jornales a lo largo de su ciclo productivo.

Según el mismo informe, solamente con trabajo humano (de 30 jornales de 8 hs/ha) las semillas criollas y locales de maíz permiten obtener rindes de 3 ton/ha, como se observa entre los productores de semillas para el PSESA; lo cual podría trasladarse a la media provincial registrada, que pasa de 2,2 a 3 ton/ha.

Asimismo, el fortalecimiento del carácter productivo de la agricultura familiar que pretende el programa está en estrecha vinculación con el objetivo de generar condiciones para contrarrestar el desarraigo rural, especialmente entre los jóvenes. Así lo describe una informante calificada:

les presento [al MTEySS] este programa [PSESA] y les estoy diciendo que en más de 200 mil jornales estoy arraigando[agricultores familiares] dentro del sector productivo.
(…) si vos no le das esto, (los que son productores que no pueden estar comprando a 200 pesos el kilo de híbrido de maíz, o la semilla de poroto negro), va a llegar un momento en que la gente va a vender su chacra, mal vendida, y se va a venir a los conurbanos de los pueblos. Esta fue la idea que yo presenté al Ministerio de Trabajo [de la Nación]
[Entrevista a informante calificada del PSESA en Misiones, Septiembre de 2015]

La metodología de trabajo del programa consiste en la compra de variedades locales criollas de maíz (y también en menor medida poroto y arroz de secano) recuperadas por organizaciones de productores localizados principalmente en San Pedro, El Soberbio, San Antonio, Pozo Azul y Bernardo de Irigoyen. En total, el programa cuenta con aproximadamente 100 familias productoras. Luego de obtener la producción, se arman paquetes con semillas de maíz, poroto y arroz, y se distribuyen a los municipios, organizaciones formales o informales de pequeños productores y algunas comunidades de pueblos originarios.

A partir de 2011, la elección de los municipios para su distribución territorial se guía por: (a) NBI (Censo de Población y Vivienda 2001); (b) cantidad de pequeños productores por Municipio (CNA 2002); (c) experiencia de participación en el programa en años anteriores y; (d) grado de compromiso y desempeño demostrado en su participación. Se debe destacar que en 2008–cuando el MTEySS inicia su participación–, el programa llegaba a veinte municipios en toda la provincia, y fue aumentando hasta alcanzar entre cuarenta y nueve y cincuentaicinco de un total de setenta y cinco que componen la provincia ¹¹ (CaLiSA, 2014; documento marco del PSESA).

A su vez, el programa clasifica a los agricultores familiares receptores de semillas de maíz en: (i) agricultores familiares de subsistencia(AFS), los cuales no pueden vivir exclusivamente de su explotación y (ii) agricultores familiares capitalizados(AFC),los cuales se incorporaron a partir de 2011 y están representados por quienes satisfacen sus necesidades básicas, tienen cierto nivel de capitalización (explotación de 25 has, 15 cultivadas, 3 o 4 bueyes) y capacidad para comercializar excedentes.

La evolución de la cantidad de receptores del PSESA entre 2008 y 2013se muestra en la tabla n°2:

Tabla n°2: evolución de los AF receptores de semillas en Misiones, 2008-2013

Fuente: informe CaLiSA,2014

Según cálculos de la directora provincial del PSESA, durante el año 2014 el programa contó con 100 familias productoras proveedoras de las semillas, y más de 6.500 beneficiarios receptores.

A su vez, la cantidad de semillas adquiridas por el programa se describe en la tabla n° 3:

Tabla n°3: evolución de la cantidad de semillas adquiridas por el PSESA medida en kg

Fuente: informe CaLiSA, 2014.

El maíz es un cultivo tradicional multipropósito, de suma importancia en la estrategia productiva familiar, ya que está orientado al autoconsumo en forma directa e indirectamente a través de la cría de animales de granja y vacunos; y eventualmente también a la comercialización de excedentes. Esto quiere decir que las familias receptoras dedican parte de la producción de maíz al autoconsumo directo en forma de choclo o harina de maíz, o en forma indirecta por medio de alimento para la cría de aves o cerdos. Según cálculos de Rodríguez Otaño, González Carballo y Castuariense (2010), los receptores dedican el 60% de los granos para el autoconsumo y el 40% de excedente de grano de maíz para el mercado.

Más allá de esto, de la información obtenida se observa un proceso por el cual el programa fue modificando sus objetivos, ampliando su alcance territorial, diversificando los tipos de semillas que provee y su población beneficiaria, y dándole énfasis a los efectos indirectos de sus intervenciones. Al mismo tiempo, mantiene la priorización de la distribución de semillas de variedades locales, el énfasis en la búsqueda permanente por el arraigo rural de los productores, y el fortalecimiento de la soberanía alimentaria mediante el autoconsumo.

De este modo, el programa llega a más del 20% de los pequeños productores de Misiones, y abarca múltiples aspectos de sus problemáticas, lo que lo convierte en uno de los más importantes de la provincia, aunque el informe de evaluación final destaca que su visibilidad en la provincia es aún escasa.

4. Reflexiones finales

Durante la década de 1990, los programas de desarrollo rural surgieron dentro de un contexto de desregulación del Estado en general y del sector agropecuario en particular, orientados a brindar asistencia parcial a los segmentos socioeconómicos más afectados por el modelo de acumulación dominante, mediante programas de apoyo directo a los agricultores para la reconversión de sus explotaciones en base a sus propias capacidades, o para el autoconsumo de alimentos ante la insuficiencia alimentaria.

Posteriormente, en los primeros años del siglo XXI, a través de la revalorización de la agricultura familiar por parte de las políticas públicas, el sector experimentó mayor inserción institucional, visibilidad e integralidad en el abordaje de sus problemáticas. Esto implicó la reorientación de los objetivos en pos del fortalecimiento de los aspectos productivos (en la provisión de alimentos), el acceso a derechos sociales y la inclusión de la multiplicidad de sectores que conforman la AF: mujeres, jóvenes y pueblos originarios. En Misiones este proceso tuvo especial repercusión.

Durante la década de 1990 la AF misionera experimentó las consecuencias de la crisis de las ramas agroindustriales provinciales (forestal, tabacalera y yerbatera), y fue en este contexto en el que se expandieron las políticas para el sector. De este modo se configuró un entramado de programas, proyectos y acciones en la provincia impulsados desde diferentes estamentos del ámbito público, que abordaron diversas dimensiones de la vida social y productiva de la AF. Esta configuración de políticas en el territorio provincial continúa en la actualidad caracterizada tanto por continuidades como por variantes en los organismos intervinientes, que influye en sus objetivos, destinatarios e instrumentos de aplicación.

Como observación general, se visualiza una correspondencia con la mayor visualización e institucionalidad que caracterizó a la agricultura familiar a nivel nacional entre 2008 y 2015. La creación de la SAF nacional se conformó en Misiones sobre la base de los técnicos de terreno del PSA que funcionó en la provincia, y que aunque tiene lineamientos de trabajo propios, sus políticas más reconocidas son las definidas desde la dirección nacional. Como particularidad, en los últimos años se sancionaron leyes provinciales destinadas a visibilizar y fortalecer las actividades que desarrollan los agricultores familiares en Misiones, y que involucran la formalización de las ferias, el financiamiento, la creación de registros y la revalorización de su rol productivo.

Por otro lado, el fortalecimiento de los AF en su carácter de productores de alimentos por parte de los PDR tiene múltiples implicancias. Por un lado, se vincula a la seguridad alimentaria provincial al buscar aumentar la oferta local de alimentos para sustituir las importaciones regionales. Pero a la vez, el impulso de los aspectos productivos intenta contrarrestar la histórica tendencia de desarraigo rural. Esto es así porque los AF se caracterizan por ser productores directos, poseer una elevada relación trabajo/capital, y aportar el mayor porcentaje de mano de obra rural en Misiones. Como se señaló en el artículo, el PSESA exhibe cómo la política pública aborda este aspecto de la AF, ya que forma parte central de sus lineamientos, y es por este motivo que cambió su organismo financiador y configuró las variables de evaluación del mismo.

Asimismo, el estímulo económico-productivo de la AF también se articula con el enfoque de género. En el caso de Misiones, esto se manifiesta a través de la implementación del PRODEAR que se articuló con la experiencia de capacitaciones y emprendimientos productivos que el SACRA venía realizando con mujeres productoras rurales. Desde 2012 –cuando se decide crear la Unidad Ejecutora del PRODEAR en la órbita provincial–, el programa ha financiado principalmente a proyectos que se proponen transformar la producción familiar en emprendimientos sustentables, y brindar apoyo a proyectos que permitan a las productoras obtener mayores grados de autonomía de ingresos.

En cuanto a los programas del INTA se aprecia el amplio alcance territorial y de la cantidad de destinatarios gracias a las agencias que posee distribuidas en toda la provincia. Entre los programas del ProFeder se destacan los cambios en el PROHUERTA: la asistencia de la insuficiencia alimentaria se amplió hacia el fortalecimiento de las ferias y la comercialización de excedente de los AF. A su vez, Cambio Rural –que históricamente estuvo orientado hacia las PyMEs rurales a nivel nacional–, en Misiones se abocó principalmente a los agricultores familiares porque presentan el sector más numeroso y con mayores necesidades socioproductivas de la provincia.

En el presente artículo se analizaron las principales características de tres programas destinados a la agricultura familiar en Misiones, como parte del proceso más general que le dio mayor visibilidad e inclusión social al sector, dentro de un contexto dominado por las agroindustrias en la provincia misionera. A través de la investigación observamos que–por medio de diferentes instrumentos y de poblaciones meta– los programas analizados coinciden en la búsqueda del fortalecimiento productivo de la agricultura familiar, tanto para mejorar su nivel socioeconómico como para fomentar el arraigo rural, en un contexto que continúa ejerciendo presión sobre el sector.

Agradecimientos: se agradecen los comentarios y observaciones del Prof. Luis Adriani y del Dr. Matías García para la redacción del presente artículo. El trabajo de campo se realizó con financiamiento del proyecto “Agricultura Familiar y Soberanía alimentaria ¿Oportunidades y desafíos para el desarrollo territorial? Estudio de casos en las provincias argentinas”, Agencia de Promoción Científica y Técnica (PICT 2011-0836).

Notas

1 Este dato puede ser menor en 2016 debido al proceso reducción de personal y funciones que la nueva gestión está llevando a cabo en el área en todo el país. Ver: http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-294121-2016-03-09.html y http://notas.org.ar/2016/03/09/despidos-agroindustria-politicas-agricultura-familiar-riesgo/

2 Según las declaraciones del referente provincial de la Secretaría de Agricultura Familiar de la Nación, entrevista: 05-10-2015

3 Ídem

4 Entrevista personal, 30-09-2015, Posadas. Según un referente del INTA Misiones, en septiembre de 2015 había 70 grupos en funcionamiento entre Cambio Rural I y II, y 62 grupo más presentados en espera por aprobarse

5 Plan de Tecnología Regional 2009-2012. Centro Regional Misiones y POA PROHUERTA 2011

6 Los productores destinatarios del programa Cambio Rural se organizan en grupos que varían entre 8 y 12 productores. En un estudio de realizado por el INTA sobre la base de una muestra en la provincia de Misiones, durante 2007 y 2008 cada grupo se componía de 11,4 productores en promedio

7 Las otras provincias son: Corrientes, Chaco, Córdoba, Entre Ríos, Mendoza, San Juan y Santiago del Estero

8 La UCAR es una unidad que depende del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la nación, que tiene a su cargo la ejecución a nivel nacional del PRODEAR

9 Estos valores surgen de Rodríguez Otañoy Carballo González (2012) y entrevista a informante calificado en Octubre de 2015. Para el año 2016, el PSESA contará con financiamiento de la Ley Provincial de la Agricultura Familiar.

10 Como referencia, se debe mencionar que según la resolución n° 103 de 2012 de la Comisión Nacional de Trabajo Agrario, el jornal de un peón general era de $145,86.

11 Entre los municipios en los que se distribuyen semillas del programa están: San Antonio, Bernardo de Irigoyen, Cte. Andresito, SanPedro,San Vicente, 25 de Mayo, Colonia Aurora, Alba Posse, Oberá, Campo Viera, Campo Ramón, Colonia Alberdi, San Martín, Panambí, Gral. Alvear, Los Helechos, Guaraní, Aristóbulo del Valle, Dos de Mayo, Campo Grande, Gobernador López, Dos Arroyos, Cerro Azul, Arroyo del Medio, Mojón Grande, San Javier, Florentino Ameghino, Apóstoles, San José, Puerto Iguazú, Colonia Wanda, Pto. Esperanza, Colonia Delicia, Colonia Victoria, El Alcázar, Ruiz de Montoya, Pto. Leoni, Capioví, Caraguatay, Montecarlo, Puerto Piray, San Ignacio, Jardín América, Gral. Urquiza, Corpus, Santo Pipó, Bompland, Mártires, Municipio Concepción de la Sierra. Este dato puede alcanzar los 55 municipios según información periodística. Ver: http://infodia.com.ar/presentaron-las-conclusiones-del-programa-sostenimiento-empleo-y-seguridad-alimentaria-en-la-legislatura/ [último acceso: 30-03-2016]

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Sostenimiento del Empleo y Seguridad Alimentaria en la Pequeña Agricultura Familiar (2014). Documento interno (pp. 21)

Fecha de recepción: 25 de abril de 2016
Fecha de aprobación: 04 de agosto de 2016
Fecha de publicación: 22 de diciembre de 2016

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